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新時代交通運輸市場規制的總體框架及其在新時代的變革(二)

1、新時代交通運輸市場規制面臨的形勢
建國以來,中國交通運輸總體上經歷了從“瓶頸制約”到“初步緩解”,再到“基本適應”的發展階段,與世界一流水平的差距快速縮小,部分領域已經實現超越,一個走向現代化的綜合交通運輸體系正展現在世界面前。
中國特色社會主義進入新時代,正是我國交通運輸基礎設施發展、服務水平提高和轉型發展的黃金時期,交通運輸行業發展站在了從交通大國邁向交通強國的歷史新起點上。要積極順應新時代的發展要求,牢記肩負的歷史使命,堅決貫徹落實中央決策部署,緊緊抓住發展的黃金時期,堅持以深化供給側結構性改革為主線,繼續深入做好各項工作,實現交通運輸由量到質、由“鋪攤子”到“上臺階”,由“粗放經營”到“精耕細作”的轉變,努力推進我國從交通大國邁向交通強國的歷史性跨越。與交通運輸新的發展階段相適應,交通運輸市場規制的著力點應該發生轉變:
(1)交通運輸主戰場發生變化
在“瓶頸制約”“初步緩解”發展階段,交通運輸的主要任務是不斷提升供給能力,從而滿足經濟社會對交通運輸的需求。在這樣的時期,供給量是主要矛盾,供給質量并不是重點。彼時的行業主管部門還是交通部,更大程度上在規劃和建設領域做好相應的工作,推動交通供給能力提升。與之相應的市場規制,是構建傾向于交通運輸企業的市場規則,讓其具有快速發展的能力,進而促進其不斷擴大再生產,能夠為經濟社會產生更大的運輸供給能力。在“有路大家行車”“有水大家行船”的發展時期,降低市場門檻、讓民營企業參與交通運輸是當時的主導方向,港口附加費、船舶港務費、貨物港務費、機場建設費等的設立和收取則是當時市場規制的重要手段,目的是匯聚交通運輸的發展資金,推動交通運輸快速擴大產能。現階段交通運輸進入“基本適應”階段,部分領域已經實現了“適度超前”,曾經通過規費的方式推動交通運輸供給能力提升的市場規制手段需要因時而變。
(2)綜合交通運輸體系被提升日程
在“瓶頸制約”“初步緩解”發展階段,各種運輸方式都面臨供給不足的問題,各運輸方式提升自身能力被擺在了首位,相互之間的協同并沒有被重視。黨的十八大以來,交通運輸進入了加快現代綜合交通運輸體系建設的新階段。在“四個交通”建設中,綜合交通被排在了首位。提出了加快綜合交通運輸基礎設施成網、推進多種運輸方式有效銜接、提升綜合運輸服務保障水平等舉措。在這樣的形勢下,過去從不同運輸方式出發而建立的市場規制體系面臨挑戰,需要構建適應于綜合運輸體系的市場規制,發揮各種運輸方式的技術經濟優勢和相互之間的協同效應、促進不同運輸方式的網絡構建和相互銜接被提上日程。同時,傳統上對鐵路運輸的基本認識是自然壟斷行業,與之相應的市場規制手段是準入門檻、運價管制和特許經營。在新時期綜合運輸體系的大框架下,單獨分析一種運輸方式的市場特征往往會產生錯誤的政策,幾種運輸方式之間的替代、競爭和互補是常態,這會讓傳統的市場規制手段失效。給市場更多的自由自主權、減少對交通運輸市場主體的反壟斷反不正當競爭審查在某種程度上恰恰是適合的。
(3)交通運輸“走出去”
開放是國家繁榮發展的必由之路。習近平總書記強調,中國堅持對外開放的基本國策,堅持打開國門搞建設,積極促進“一帶一路”國際合作,提出堅持和平發展道路,推動構建人類命運共同體,強調秉持共商共建共享的全球治理觀。2017年5月,總書記出席“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式并發表主旨演講時提出,設施聯通是合作發展的基礎。我們要著力推動陸上、海上、天上、網上四位一體的聯通,聚焦關鍵通道、關鍵城市、關鍵項目,聯結陸上公路、鐵路道路網絡和海上港口網絡。在2017年的外事活動中,總書記提到“一帶一路”建設時,反復強調要加強基礎設施互聯互通。2017年7月,總書記接受俄羅斯主流媒體采訪時提出要與俄羅斯打造“冰上絲綢之路”。推進交通運輸對外開放,加強互聯互通,充分發揮交通運輸在“一帶一路”國家戰略中的基礎性作用,當好開路先鋒,需要交通運輸市場規制具有全球的視野和格局,與國際規則接軌,同時在新興領域創新創造中國市場規制新規則,構建中國規則,提升中國話語權,支撐國家的“一帶一路”倡議。
2、交通運輸市場規制的方向

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圖3 交通運輸市場規制的方向
未來交通運輸市場規制的方向,是實現“三個轉移和兩個協同”。
第一個轉移:從單一運輸方式的市場規制到多式聯運的市場規制。在國際規制領域,本著互利共贏的原則開展雙邊和多邊談判,以“通達全球”為指導推進與相關國家在市場規制領域的合作。在國際公約領域,一方面要做好各種運輸方式相關規則的與時俱進(比如IMO2020年的限流令),另一方面就是重點推動多式聯運相關規則的建立。多式聯運領域的規制要么沒有生效,要么是民間規則,其法律效力比較弱。“鹿特丹規則”在推出來的這些年中激起了各利益相關方的激烈博弈,而其生效仍然遙遙無期。對于多式聯運領域的規則,應該秉持兩點原則:首先,適度保持對海運的傾斜;其次,適度提升海運的責任限額,這是承認海運在新時代仍然有作為的前提下,適度提升其運輸責任,從而構建新時代的利益平衡關系。在間接規制領域,推動《多式聯運法》的前期研究及制定。
第二個轉移:從經濟規制向社會規制轉移。轉變政府職能,就是將政府職能從過去過多規制企業微觀行為到規制自然壟斷、信息不對稱和具有巨大社會外部性的領域,比如安全應急、節能環保和客運安全,這恰恰是社會規制的內容。這部分的規制,分散在兩類主體,交通運輸各運輸方式的社會規制分散在各主管司局,還在國家層面的生態環境部、自然資源部、應急管理部、國家發展改革委的管轄范圍內。行業的社會規制應該在國家的社會規制總體框架下進行,并提供更為專業化和細化的規則體系及執法體系。
第三個轉移:是從經濟規制向民商法的適度轉移。美國的市場規制,是將交通運輸領域的利益糾紛導入到司法體系中,納入民商法的范疇,由此可以實現“小政府”的目標。與此同時,背后卻建立起一個巨大的司法體系作支撐。改革開放以來中國的市場規制邏輯,是政府在把好市場準入關之后,與交通運輸相關的民事糾紛就會減少,進入司法程序的案件就被控制住。但在實踐中,政府對企業的前端管理并不能杜絕企業在具體運行中的違規。由此,黨的十八大以來,提出了簡政放權和強化事中事后監管。政府在準入端“放手”的同時,一方面會通過信息化手段、發揮第三方機構的作用、信用體系建設以及行政約談的方式提升經濟規制的效能,另一方面則會將平等主體之間的利益糾葛導入到民商法的管轄范圍。依法治國下的行業規制,將會更多地發揮海事法院、最高人民法院的作用,但不會走入到美國那樣的司法體系中。中國特色社會主義的市場規制,行業主管部門將承擔更多的主體責任,并可以通過更為和諧的、社會成本更小的行政約談等手段來解決新興領域制度滯后以及突發群體性事件(可能帶來巨大社會問題)的應急規制需求。
第一個協同:是國際規制與直接規制的協同。行業主管部門將在行業科研機構的支持下,積極推動國際規則的制修訂,在部分新興領域形成國際規則的主導局面,從而為提升國際話語權積蓄能力。在IMO推出2020年的限硫令的背景下,行業主管部門根據中國的現實情況,適時推出中國履行國際公約的相關制度安排。
      第二個協同:是直接規制與間接規制的協同。這其中尤其要強調行業主管部門與市場監管總局的協同,從而在處理交通運輸行業反壟斷反不正當競爭中,不至于讓行業主管部門陷入放縱交通運輸企業壟斷的責難中。行業主管部門應該做好市場動態監測的工作,并在未來的反壟斷反不正當競爭的審查中更為主動,成為審查的發起方。新時期的“一帶一路”需要具有競爭力的交通運輸企業作為先導到“一帶一路”沿線布局,交通運輸行業的適度集中有利于支撐國家戰略。在市場監管總局發起的交通運輸領域的反壟斷反不正當競爭調查中,需要有行業主管部門的聲音及參與度。另外,行業主管部門做好與民商法體系的協同。比如,通過海事法院的涉水案件的統計和分析,給出水上案件的頻發領域,探索是否可能通過直接規制予以減少。建立行業主管部門與海事法院水上訴訟案件的信息互通和預警機制,避免群體性事件的發生。
(本文發表于《水運管理》2019年第8期)
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謝燮
謝燮,交通運輸部水運科學研究院經濟政策與發展戰略研究中心研究員,北京大學政府管理學院區域經濟學博士學位。在水運戰略、水運政策、航運服務業、郵輪經濟等方面具有較深研究積累,專注探索水運長遠發展趨勢與水運變革。參與《公路水路交通由傳統產業向現代服務業轉型戰略研究》并獲得中國公路學會一等獎,參與《長江黃金水道對沿江經濟社會的貢獻研究》并獲得中國航海科技獎二等獎,參與《公路水路交通節能減排監測與考核體系研究》并獲得中國公路學會三等獎,在水運類報刊雜志發表論文數十篇,出版專著二部,參與編著三部。

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